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DA MASTELLA IN POI UN SALTO NEL BUIO di Maria Paola Iannella

I Fondi Strutturali sono lo strumento finanziario dell’Unione Europea per combattere le disparità di condizioni socio-economiche fra le regioni degli stati membri e, dopo i primi anni di finanziamenti “a pioggia”, sono stati oggetto (nel 1988) di una “revisione” che imponeva regole procedurali e finalità ben definite di politica di sviluppo regionale. La finalità dei Fondi è realizzare l’Obiettivo 1, «promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo», previsto per le aree del territorio più bisognose di sostegno finanziario, in quanto afflitte da problematiche di tipo strutturale, che presentino nell’ultimo triennio un PIL procapite inferiore al 75% della media comunitaria. L’Abruzzo, in quanto “zona” dell’Obiettivo 1 fino al 31 dicembre 1996, ha goduto dei benefici previsti dalle leggi in favore del Mezzogiorno.

Tra questi, gli sgravi contributivi per le imprese concessi dall’art. 59 del T.U. n.218 del 6/3/78 e reiterati fino al 30 giugno 1994 dalla legge n. 21 del 14/1/94. Da questa data si attendevano nuove disposizioni in materia.

 

IL DECRETO MASTELLA

Così, a sei mesi dalla scadenza delle previsioni della L.21, il 5/8/94 un decreto interministeriale (Decreto Mastella) escludeva, a decorrere dal 1/12/94, la regione Abruzzo dai tradizionali benefici prevedendo solo uno sgravio in misura ridotta (pari al 12%) «per il periodo di paga dal’1 luglio 1994 al 30 novembre 1994» (art.1, ultimo comma). I ministri firmatari del decreto hanno agito ai sensi dell’art.2 della legge n.21 del 14/1/94 per la quale «a decorrere dal 1 gennaio 1994 si provvede con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, adottato di concerto con il Ministro del Tesoro e con il Ministro del bilancio e della programmazione economica, e tenedo conto degli indirizzi della Unione Europea, alla definizione e alla attribuzione, nei limiti dei fondi disponibili, degli sgravi contributivi di cui all’art.59 del testo unico delle leggi sugli interventi straordinari nel Mezzogiorno, approvato con decreto del presidente della Repubblica 6 marzo 1978 n. 218».

Fonti del provvedimento, secondo i ministri, sono stati la lettera della Commissione U.E. del 3/8/94 e l’art. 92 paragrafo 1 del Trattato C.E.E.

La lettera (n.D/8135), precedente al decreto di soli 2 giorni, comunicava la illegittimità degli aiuti all’Abruzzo, per il quale non si riscontravano più le condizioni di deroga, ai sensi dell’art. 92.3 sub a) del Trattato. Benché interlocutoria e benché non avesse la forma di nessuno degli atti normativi della U.E. (direttiva, decisione, regolamento), fu recepita quale obbligo ultranazionale al quale dover adempiere.

Ad onor del vero, la comunicazione non fu inaspettata. Anzi, sembra la giusta punizione per l’inerzia del Governo. Infatti, precedenti erano la decisione del 2/3/88 n.88/318/CEE (questa si, contenente prescrizioni obbligatorie per gli Stati destinatari) con la quale si confermavano gli aiuti, ma si chiedeva al Governo di provvedere alla periodica istruttoria per il consueto riesame dell’indice del PIL; e la lettera dell’8/4/94 con la quale la Commissione concedeva un’ulteriore riduzione degli oneri sociali (superando così i limiti di compatibilità di cui alla L.64/86), ma invitava contestualmente (e per la seconda volta nell’arco di due soli anni) il Governo italiano a fornire tutte le osservazioni e tutte le informazioni, in mancanza delle quali avrebbe valutato applicando i dati in proprio possesso e, se del caso, si sarebbe spinta fino alla soppressione degli aiuti.

L’art. 92 del Trattato di Roma, istitutivo della Comunità Europea nel 1957, elenca i casi di incompatibillità tra aiuti concessi dagli stati e mercato comune. Si legge al paragrafo 1: «salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidono sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». A tale divieto, nel medesimo articolo, ai paragrafi 2 e 3, il trattato prevede la possibilità di  deroghe e specifica quali sono gli aiuti ritenuti compatibili con il mercato comune.

 

Il punto. Il Governo non solo non curò mai gli interessi dell’Abruzzo, per il quale avrebbe dovuto “sua ponte”  inviare tutti i dati necessari per il consueto esame di verifica del livello di sviluppo, ma rispondeva alle sollecitazioni della UE con sfacciata inerzia, tanto da causare l’esclusione della nostra Regione.

Di più. Non sollevò alcuna obiezione alla lettera della UE che “comminava la sanzione” di esclusione anzi, ad essa diede esecuzione immediata (pur avendo, la lettera, un carattere puramente interlocutorio: non era un regolamento né una decisione!!) e cieca (ignorò il paragrafo 3 del trattato che contiene le deroghe al paragr.1, invocato dalla Commissione per l’esclusione).

Ex paragr.3 sub a), possono considerarsi compatibili con il mercato comune «gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione», e sub c), «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse» ( v. più ampiamente a p.5).

L’istruttoria chiesta più volta dalla UE avrebbe evidenziato gli squilibri e le forti carenze perequative di alcune aree abruzzesi, soprattutto quelle montane. Infatti, se il reddito procapite di una singola provincia è molto vicino a quello medio nazionale, nelle aree interne subprovinciali, invece, si registra una notevole sperequazione. Qui, lo spopolamento, il forte accentramento della sottoccupazione, le infrastrutture industriali sottosviluppate o inesistenti ed una attività terziaria di livello insufficiente producono un reddito procapite molto basso. E il riferimento è alle province perché la valutazione, nel caso in cui fosse stata condotta, avrebbe dovuto procedere non per regioni, ma per territori provinciali, così come previsto dalla stessa UE (cfr. comunic. n.88/C/212).

Un’indagine particolare avrebbe dedotto e dimostrato il livello significativo di sottoccupazione, che certo non è rilevabile come valore dai dati sulla disoccupazione.

Ma il Governo non la fece mai.

 

I RICORSI

In data 12 novembre 1994, l’Unione Provinciale degli Industriali dell’Aquila, d’intesa con circa sessanta aziende, presentava ricorso al TAR avverso il Decreto Mastella nella parte dell’ultimo comma dell’art.21.

Il 23 febbraio 1995 il decreto veniva annullato per difetto di motivazione e di istruttoria.

Nel provvedimento, infatti, manca qualsiasi riferimento a alle ragioni che inducevano alla determinazione assunta. E non è un caso. Perché ragioni, in ordine di dati, indagini, rilievi e studi non ce ne erano. Perché il Governo non le aveva fatte. La circostanza che ogni atto amministrativo (e tale è un decreto interministeriale) debba sempre essere motivato non è questione di dottrina giuridica, risponde ad una esigenza sostanziale. Ed era sostanziale condurre un’accurata istruttoria in base alla quale valutare la reale situazione economica dell’Abruzzo. Né può sostenersi che valga come motivazione del decreto il riferimento alla citata lettera del ’94, giacché questa, a sua volta, non conteneva motivazione (e non è l’espressione della volontà dell’organo collegiale della Commissione, competente a decidere sulla compatibilità degli aiuti). Il vizio di eccesso di potere che inficia l’atto non motivato causa l’annullamento con effetti ex tunc, e il medesimo è come mai venuto in essere. Non è mai esistito. 

Il TAR si spinge anche oltre l’esame dei requisiti dell’atto e così osserva: «Detto riesame non v’è stato in quanto non v’è stata alcuna istruttoria ché, ove questa fosse stata effettuata, l’Amministrazione si sarebbe dovuta determinare per il mantenimento del beneficio in favore della Regione Abruzzo in relazione al “trend” negativo che l’economia abruzzese da anni fa registrare con un conseguente ritorno ad un regime di vita         “anormalmente basso”».

A questo si aggiunga che il decreto definisce le aree di fiscalizzazione degli oneri sociali per regioni, «anziché per unità geografiche di livello comunitario III, e cioè in Italia per territori provinciali», dimostrando di ignorare completamente la metodologia di indagine: come si rilevava nelle considerazioni di cui sopra, infatti, lo studio su base provinciale non solo corrisponde ad una precisa esigenza imposta dalla UE, ma è infatti l’unico modo per individuare l’esistenza di aree depresse.

Ancora. Il decreto violava «il principio della gradualità nella soppressione degli aiuti», così come previsto nella decisione del 2/3/88 dalla Commissione UE.

Con le stesse argomentazioni il 21 giugno 1996 il Consiglio di Stato respinge il ricorso proposto dalla Presidenza del Consiglio avverso la sentenza di primo grado confermando la illegittimità del decreto.

 

IL DECRETO LEGGE 669

E L’EMENDAMENTO

Di fronte al vuoto normativo generato dalle due sentenze, il Parlamento doveva dettare legge. Ma in Italia le leggi le fa il Governo ed ecco un altro bel decreto.

Con decreto legge del 31 dicembre 1996 veniva così ripescato, all’art.27, l’ultimo comma dell’art.1 del decreto Mastella: «In materia di sgravi contributivi, fermi restando gli ambiti territoriali ed i relativi periodi e le misure delle agevolazioni come già disciplinati dal decreto del Ministro […] in data 5 agosto 1994 […]».

L’INPS, con circolare n.8 del 16 gennaio ’97 chiede la restituzione degli sgravi operati da dicembre ’94.

Il 12 gennaio il presidente dell’Inps, Gianni Billia, comunica la decisione dell’Ente di voler attendere la conversione in legge del criticato decreto «tenuto conto che è in corso d’esame in Parlamento un emendamento per modificare il regime di esclusione dagli sgravi contributivi», e considerata la «particolare situazione dell’Abruzzo che si trova ad essere esclusa contemporaneamente sia dai benefici comunitari previsti a favore della aree depresse, sia da quelli stabiliti per le aree del centro-nord» (Centro, 13 gennaio ’97).

Il 6 febbraio il Senato approva l’emendamento con il quale si cancella all’art.27 il riferimento al decreto Mastella.

Contestualmente, viene approvato un ordine del giorno con cui si impegna il Governo a riferire entro un mese sugli sulla risoluzione radicale degli sgravi fiscali.

L’appuntamento è alla prima settimana di marzo.

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